【城市规划学刊】如何构建统一的国土空间规划标准体系？

   新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。为此，《城市规划学刊》编辑部以“构建统一的国土空间规划标准体系：原则、思路和建议”为主题组织学术笔谈，邀请多位专家学者共同探讨。本文采撷若干，欢迎分享。

新时代的国土空间规划技术标准体系

吴志强（中国工程院院士，德国科学工程院院士，同济大学副校长，建筑与城市规划学院教授，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会副主任委员）

一、核心概念界定——“标准”与“体系”

标准内涵是新时代的国土空间规划技术标准体系工作的基本问题，应回归哲学含义进行探讨。我认为标准的内涵可以概括为“五要素一目标”，五要素即一套可以重复的事物、广泛的实验基础、协商程序、机构发布，以及为所有主体共同遵守；一个核心目标即为实现最佳秩序。这些要素缺一不可。其实这一思想早已贯穿于中国古代名家的思维逻辑中。诗圣杜甫有云：“士我百篇文，诗家一标准。”其中的“标”指投射器，“准”指靶心，标准合用，即是行为与目标一致。结合笔谈主题，不妨改成“士我百规划，规划一标准。”通过行为调整促进工作有序开展，最终实现终极目标。新时期的国土空间规划不仅仅要求更高的质量，还要有效率，只有通过标准体系的构建实施才能兼顾两者统一。

空间规划技术标准是各类规划编制、审批、实施和管理有力的技术依据，需要从目标、程序、内容、品质、使用者各个环节进行深化，这五项环环相扣，缺一不可。

进一步，作为“体系”需要从以下三点去认知：第一是“要素”，即包括的内容；第二是“关系总体”，即各个要素间的关系；第三是“演进过程”，即要素的发展轨迹。通过这三点才能真正建立起国土空间规划技术标准体系，保证不偏离目标，是整个空间体系规划的脊梁。然而，把不同的规范、方案简单加合是远远不够的，而是应按照“五个要素一个目标”的核心逻辑进行整合。

二、空间规划技术标准体系发展规律总结

我认为目前规划技术标准体系建构与发展有三点规律：第一是从单一走向系统；第二是从笼统走向专业化与精细化；第三是技术标准的发展总是与时代议题息息相关。同时目前技术标准体系的建设也存在三点明显的不足：第一是技术标准的编制在过去处于被动状态，与时代发展的需求相脱节；第二是标准的行政内容和技术内容相互参杂，界限模糊不清；第三是国际视野的缺乏。只有从国际样本中批判性地汲取经验才能更好地完善我国体系，在国际竞争中拔得头筹。

通过研究我国的技术标准的发展历程，从标准制定的粗细与实践进程两个维度进行总结可以归纳出：系统性架构的演进轨迹是由低到高、由粗到细的。更为关键的是，技术规范必须有法律支撑，因此对于国家法律的研究具有重大支撑性意义。从背景法、主干法、专项法、相关法到技术条例这一逻辑线条是严谨的。

而在这一逻辑下面是无论规划版本如何更新，均有着一脉传承的重要目标——可持续发展，即所有的规划必须以人为中心、生态友好。基于可持续发展目标，德国建构完整了覆盖全域、事权清晰的空间规划体系并且极为重视区域规划在协调各州规划中的协调作用。

三、空间规划技术标准系统架构与展望

通过以上对于技术标准体系内涵的分析、历史演进的轨迹与问题的梳理以及世界上的先进案例的对标，空间规划技术标准体系的架构逐渐清晰。空间层级从国家、省、市和县、乡镇和街道最后落到村和社区。工作流程兼顾规划的全过程包括编制、审批、实施、监督评估与预警、调整。标准的类型囊括国际标准、综合标准、基础标准、通用标准、专项标准。其中，国际标准极其重要而又在工作中最容易被忽略。

最后谈回技术本身。规范并不都是技术，研究技术规范首先就要研究透技术是什么，技术如何演进。技术是国家建立现代理性的支撑，所谓的现代技术总结来看经历了七次迭代，从工业革命到可持续发展技术，国家空间不断进步融合发展，不断迈向更加美好的未来。在城市与规划不断智化的过程中形成了从数据库建构到数据感知兼顾全生命周期、不断迭代的自生长模式。当今世界技术迭代的频率与内容的深度在科技发展史中前所未有，毫无疑问技术正深刻地改变规划工作的各个方面。规划诊断与推演是我一直以来重视的两大突破方向，前者强化规划战略制定的支撑性，后者强化了规划战略实施性。

空间规划技术体系的建立是站在全国乃至全球的角度上探讨方向与实施路径的。不盲从于所谓模板，不僵化于实施之路径。从核心逻辑出发，融合哲学与技术，才能真正实现空间规划技术标准体系系统性的迭代。

国土空间规划技术标准体系建设应做好区域-要素统筹

林坚（北京大学城市与环境学院，教授，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会委员）

一、认识国土空间规划技术标准的作用和需求

技术标准是在现有科学技术水平的基础上，对前人有益实践经验归纳总结后得出的针对普遍性问题的最佳解决方案。国土空间规划体技术标准体系是保证国土空间规划科学性的前提条件，是提高国土空间规划体系运行效率的重要抓手，对各层次、各类型国土空间规划实践活动发挥有效的指引指导作用。

为实现高质量发展的空间保障提供技术方法。在生态文明建设与资源紧约束条件下，在新型城镇化与高品质人居环境要求下，我国国土空间规划改革对规划目标协同、自然资源管理、空间品质提升都提出了新的要求。为解决我国规划管理、资源保护和城乡建设中涌现的各类问题，技术标准体系需要突破现有技术瓶颈，实现规划目标传导以及关键要素配置优化，构建一套空间优化和控制的技术方案。

为指导全周期的国土空间治理强化信息化支持。由于规划编制和实施管理中面临的不确定性与复杂性进一步增加，空间治理迫切要求转变传统的决策与管理范式。技术标准需要考虑信息化条件下的数据分析、规划决策、评估监测技术，构建辅助规划关键功能实现的信息化技术支持体系，助推国土空间治理智能化水平的提升。

为适应“多规合一”需要融合多学科理论知识。随着人与自然和谐共生、以人民为中心的理念逐步深入人心，支撑国土空间规划的知识结构也在不断调整，呈现出从偏重工程技术转向与制度建设相结合、自然科学与社会科学内涵并重的趋势，未来亟需构建融合多学科理论知识、适应“多规合一”的国土空间规划知识体系。国土空间规划技术标准体系需要通过构建多学科知识交叉融合的技术体系，实现不同学科之间的取长补短，推动国土空间规划理论方法的规范化。

二、认识国土空间规划体系的关键逻辑：区域、要素须统筹

国土空间是国家主权和主权权利管辖下的地域空间，具有“区域”和“要素”的两重属性，前者相当于“一片片”国土（区域型国土，如各级行政区），后者可视为“一块块”国土（要素型国土，如一块宗地或宗海）。传统的空间规划，或是针对“一片片”（如主体功能区规划），或是针对“一块块”（如城乡规划中的详细规划），彼此之间的冲突往往表现为：对建设和非建设、开发和保护的空间安排，始终存在上下意图不一、左右观点相左的现象。为扭转这一局面，应按照国土空间规划体系“五级三类”的要求，以主体功能区战略为引领，推动国土空间规划各层级“区域”功能定位、开发保护任务、主要规划指标和重要空间布局的有机衔接，促进同一“区域”内各类“要素”的协同配置，并有效引导和控制国土空间开发建设活动。一言以蔽之，“区域”“要素”须统筹。

三、推进区域-要素统筹下的国土空间规划技术标准体系建设

为构建统一的国土空间规划技术标准体系，应从“区域”“要素”统筹的视角，为规划管理关键问题的解决提供技术方案，为规划全流程管理提供信息化技术保障，确保规划能用、管用、好用。

一方面，努力形成上下贯通、左右衔接紧密的技术标准体系。为实现国土空间规划的“区域”“要素”纵横衔接协同，国土空间规划技术标准体系在顶层设计时应首先明确分类型、分层级规划的重点内容，上位规划应强化自上而下的责任约束、下位规划体现自下而上的权益维护。不同类型的国土空间规划技术标准要厘清各规划之间的相互联络、约束与指引机制，明确区域型国土空间、非建设类要素和建设类要素型国土空间管控中需要着力解决的传导、协调、衔接的关键问题。

另一方面，寻求覆盖国土空间规划编制、实施、评估、监测的信息化技术支持方案。结合大数据、GIS、云计算等技术，研究国土空间规划中各类关键问题的信息化解决方案，探索面向国土空间规划编制实施的信息化标准支持。

国土空间规划技术标准体系建立的原则是“让子弹飞一会儿”！

尹稚（清华大学建筑学院，教授，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会委员）

国土空间规划是一种新的规划类型挑战，试图融资源管控、空间发展、资源配置、功能配置，大到国土级宏观管控，小到地块开发精细化管理为一体。所以陆昊部长的理解是到位的，这不是传统的土地利用规划和传统的城市规划的简单叠加，而是要实现立足中国管控和治理实践需求去创造。

规范、标准是什么？都不是创造，而是成熟经验的总结，是为了防止“最坏”的事情发生而准备的。一个新事物的创造和发育阶段刚刚开始，就急于先抓规范、标准，这不是在进行创新性探索，而是急着把传统“优势”（自认为优势）的领地划清楚，把自己习惯的规制规程装进来。一句话，把新生事物装到“老瓶子”中去，这是万万不应鼓励的。当下要有“让子弹飞一会儿”的定力。

作为研究探索，应理顺思路先干三件事：

一、不断深化对国土空间规划所面对的问题的复杂性认识，建立针对性的广域认知，这是一个试图综合性解决问题的前提

以最近我刚主持完成的黄河流域（河南段）国土空间规划为例，要实现黄河流域生态保护和高质量发展的目标，所面对的是一个现实的复杂系统。盘点一下五大目标任务就可以看出涉及学科之广泛，这种复杂性要求多学科协同、联合研究论证，才能提供有效的政策分析和决策支撑，这不是少数学科和“专家”一个经验用四十年就可以解决的。所以引出第二个关注点。

二、建立多专业、跨越传统经验的工作组织模式

同样是在这个案例中，政府统筹、专业合作协同成为常态。清华同衡的专业化配置是目前国内规划院中处理的最好的之一，但在实践中仍需要更广域的合作伙伴关系的建立。15 个专题研究加上五大专项报告，共涉及30 余项专业领域。研究机构加上规划院所近50 个专业背景的人员联合作战，这是一种学科群支撑、高端智库联动、专业机构协同的工作组织新常态。

三、合作破解要点、焦点、难点问题，才能“把论文写在祖国的大地上”，才能进而实现创新性的、规范的标准体系建设

黄河滩区治理是历史性难题，水气土矿叠加是河南流域矛盾焦点，治污与保护中国工业体系完整性同样也是重点，还有产业布局、人的现代化等热点都要找到破解的路径，并在实践中去校核验证。这样才能出体系创新、规范创新和标准创新。

总之，要把国土空间规划当成一个全新的规划类型去研究，面对知识和基础的转变、关注重点的转变、发展模式的转变、管控手段的转变、编制成果的转变，工作成果的转变，不会一蹴而就，需要“让子弹再飞一会儿”，需要经得起实践检验的真知灼见。单兵独斗的日子没有了，拿来主义的崇拜迷信没有了，画地为牢的行业垄断没有了，有的是一片蓝海碧空，需要强者的探索和血汗付出。

规划标准的作用“有限”

张勤（杭州市规划和自然资源局副局长，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会委员）

自2019年5月《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》下发以来，各层级、各类型的国土空间规划实践全面展开，技术标准工作的重要性、迫切性凸显。自然资源部于今年7月成立了“全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会”，正在研究制订《国土空间规划技术标准体系框架》，并于先期启动了若干重要标准规范的编制工作。《城市规划学刊》在这个关键时刻发起关于构建国土空间规划标准体系的学术笔谈，识时务，有担当。限于篇幅，我想谈一点“不同意见”——规划标准的作用是“有限”的，把握不好是“有害”的，当前并非制订标准的最有利时机。请读者批评。

为什么说规划技术标准的作用“有限”？因为，第一，规划工作本质上是公共政策。公共政策是特定条件下、平衡各方利益的抉择。技术标准只是抉择的依据之一；第二，规划方案（成果）是“定制”产品，不可能用“模具”复制。一般认为，标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，是衡量人或事物的依据或准则。城市由于自然地理环境的不同、发展阶段的不同、人文背景的不同，每一个规划方案都是“唯一”的，并不能简单重复。尤其是在进入有机更新为主导的发展阶段，规划成果的“唯一”性特征更加突出。

为什么说规划技术标准把握不好会“有害”？由于对规划标准作用认识不尽客观理性，在标准使用上暴露出很多问题，危害到规划工作的健康运行。一是“锁定”规划责任。在规划编制中简单套用规范，特别是在规划组织方缺少对规划任务深入研究的情况下，规划设计单位依据“规范”锁定规划任务的内容和深度，规划成果符合规范却不解决实际问题；二是“歪曲”规划意图。最典型的例子就是“每平方公里一万人”，一度成为城市圈占土地的依据。《城市规划用地分类和标准》本意是节约用地、合理用地，强调要区分自然地理条件、城市发展规模（阶段）因地制宜的安排城市各项用地。但现实情况是“每平方公里一万人”不胫而走，以此为据确定城市建设用地规模，并对城市人口规模分析工作产生巨大的误导；三是“削弱”规划严肃性。规划工作的专业技术性强，每个专业、每个专项都做规范、标准，看起来体系很健全，譬如城市交通方面，不仅有城市道路规范、停车场规范，还有对外交通规范，最近还在编制绿道规范。这些规范都强调要空间保障，提出人均用地标准和用地占比。城市空间有限，很难同时满足所有规范或标准规定的用地。技术规范具有法定性，表面上看是制订规划的依据，实质上是配置公共资源的依据。在实际应用中，常常会因某些民生指标、环境指标“就高”还是“就低”与市民产生意见分歧，被认为规划部门“选择性”执行标准，不仅影响了规划工作统筹作用的发挥，而且造成社会对规划权威性的质疑。

当前是对国土空间规划标准需求最迫切的时机，却不是制订标准最恰当的时机。随着国土空间规划编制工作全面启动，各层级对国土空间规划技术标准的需求日益迫切。这种迫切的背后，一定程度上反映了业界对新规划编制任务、方法的迷茫，希望有权威的技术标准、技术规范可以遵循。但是，制订技术标准的基础是一定规模的实践，是对这些实践成果的分析、归纳和总结。当前虽然开展了大量的国土空间规划编制实践，但是，经审查批准的正式成果十分有限，更缺少实施过程的检验。

不可否认，国土空间规划技术标准制订工作是国土空间规划体系的支撑和保障。在新旧体系转换的关口，越是面对业界的强烈期盼，越是要客观理性的思考。要厘清三个关系、把握三个方向。首先，要厘清技术标准与法规、政策的关系，把握技术标准的导向作用。国土空间规划体系是由编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系共同构成的。技术标准要从国土空间规划体系整体目标出发，以技术的语言突出生态文明、以人为本和高质量发展的目标导向。要探索变目前按照规划专业制订技术标准为按主题制订，譬如关于“提升永农的质量”、关于“基础设施的绿色化”，等。更深入地推动规划融合；其次，要厘清规划成果与“技术标准”的关系，把握技术标准的关注重点。制订和实施规划涉及的技术内容非常广泛，标准不必像教科书一样面面俱到，应突出关键的技术环节、指标和措施；第三，要厘清“统一”与“因地制宜”的关系，把握技术标准的技术价值。国土空间规划是一项地方性、实践性工作，在符合国家的宏观政策要求的前提下，规划编制的内容、方法，技术指标的控制应体现当地的自然人文条件、经济社会发展阶段和治理能力。都由国家层面出台“统一”的技术标准容易失之精准，不仅失去“标准”的意义，而且会在应用中产生误导，引发社会矛盾。因此，除针对国家层面规划制订的标准外，应多鼓励地方标准，技术指标的条目分类应更具体、取值范围应更精细，更加充分地体现其技术价值，更好地维护国土空间规划的权威性和公信力。必要时，可在地方标准的基础上，通过实施评估，总结提升为国家级的技术标准。

构建统一的国土空间规划技术标准体系

戴慎志（同济大学建筑与城市规划学院，教授）

根据我国已确定的五级（国家、省、市、县、镇乡级）三类（总体、专项、详细规划） 的国土空间规划体系，构建统一的国土空间规划技术标准体系；坚持“整体涵盖”、“总专衔接”、“国本地特”、“实用有效”、“内外协调”的原则，编制适用我国各级各类国土空间规划的技术标准。

整体涵盖——全面编制整体涵盖各级各类国土空间规划编制和管理所需的技术标准，在本系统内严格执行；并覆盖和更新本系统内已有的技术标准。

总专衔接——编制的适用于总体规划和适用于专项规划的技术标准彼此衔接、各有深度、互不冲突。

国本地特——编制的国家级技术标准应具有适用全国最基本、最普遍性的技术规定（也是最低标准），各地（省、自治区、直辖市）必须严格执行；在此基础上，各地（省、自治区、直辖市） 应根据当地实况，编制适合当地实情的包含国家级技术标准全部内容要求和当地特定内容与深度的技术标准，用于当地规划编制和管理工作。

实用有效——编制的技术标准必须具有现实性、精准性、时效性，有效地指导和规范各级各类规划编制和管理工作，而不是仅有空泛的口号、理念和无实质内容的原则等。

内外协调——编制技术标准应充分考虑与已有的国土空间规划体系外相关的技术标准有所协调，少发生重大冲突；若有冲突需及时沟通协调，妥善确定。

如2020 年8 月自然资源部国土空间规划局发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（征求意见稿）是国家级技术标准，要求全国各地严格执行，同时需要在此基础上，各省（自治区、直辖市） 根据当地实况，编制涵盖此标准内容又有结合本省省情的特定内容与深度的技术标准，指导和规范本省的市级国土空间规划的编制工作。此外，即将编制的国标《县级国土空间总体规划编制技术规程》、《村庄规划编制技术规程》均是全国最基本、普遍性的技术标准，各省在此基础上，编制适合本省省情的更具体、精准的县级国土空间总体规划和村庄规划编制技术标准。即将编制的国土空间综合防灾规划标准，既要有专项规划的内容与深度，又要能衔接总体规划，还需与国土空间规划体系外的相关技术标准有所协调。

来源：城市规划学刊.

《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

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自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》

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自然资源部办公厅印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》

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